В начале Первой мировой войны, стремясь захватить стратегическую инициативу, русское командование планировало силами Северо-Западного фронта генерала Я. Г. Жилинского разгромить 8-ю немецкую армию, занять Восточную Пруссию и тем самым выйти на оперативный простор. Первые институты управления на занятой территории, структурировавшие взаимоотношения с оставшимся населением, выстраивались по мере наступления. Так, в городах обычно из числа местных жителей назначался временный губернатор, нередко налагались контрибуции и брались заложники для обеспечения лояльности населения.