Всем, кто хоть немного наблюдает за событиями, развернувшимися на Украине уже очевидно, что это вовсе не один из внутренних конфликтов на постсоветском пространстве, и увы не просто «спор славян между собою, домашний, старый спор», а это начало принципиального и решительного столкновения глобальных центров силы, за переустройство мирового порядка. И от того, как закончится военная операция на Украине зависит станет или нет это прелюдией к всеобъемлющей третьей мировой войне, которая пока протекает в гибридной форме лишь с локальными вооруженными столкновениями. И сейчас, как всегда, перед возможной большой войной идут, как процессы консолидации потенциальных союзников, так и распады старых союзов. Нынешний предвоенный период отличается небывалым экономическим и политическим обострением, а также тем, что ранее нейтральные европейские страны начинают пересматривать свой нейтралитет. Ранее мы говорили о вопросе присоединения к НАТО Швеции и Финляндии, который на сегодня уже практически решен. Сейчас предлагаем статью о нейтралитете Австрии, который тоже становится весьма шатким.
Редакция "ЗР"
Современное австрийское государство, Вторая Республика, было образовано со статусом нейтрального. Положение о нейтралитете включено в австрийскую Конституцию. Нейтралитет является неотъемлемой частью современного австрийского государства, австрийской национальной идентичности и основным элементом стратегической культуры Австрии. Однако его характер сильно изменился.
Нейтралитет как элемент национальной идентичности
Путь к нейтралитету европейские страны прошли по-разному. Для Швейцарии и Швеции нейтралитет был следствием исторически обдуманного и самостоятельного выбора национальных внешнеполитических элит. Они продвигались к этому решению длительное время без критического давления извне.
Решение Ирландии о нейтралитете также было самостоятельным и обусловленным особенностями ее отношений с Соединенным Королевством. При этом Ирландия имеет двусторонний союзнический договор с США, является членом ОБСЕ, участвует в ОВПБ и ОПБО ЕС. Поэтому ирландский нейтралитет можно считать просто не-членством страны в НАТО.
Финляндия, в отличие от Австрии, вышла из Второй мировой войны в статусе победителя, несмотря на территориальные потери. Ее суверенитет не был прерван, армия оставалась боеспособной. Поэтому выбор Финляндии нельзя назвать навязанным. Финский нейтралитет является скорее «особыми отношениями с Советским Союзом (а теперь — с Россией) в области безопасности».
Австрийский же нейтралитет был основным условием восстановления государственности и в этом смысле он не был следствием принятого без воздействия внешних условий консенсуса внешнеполитических элит страны. Помимо восстановления государственности, нейтральная Австрия не попала под действие «вражеских статей» и получила право на членство в ООН сразу после провозглашения в 1955 г. Второй Республики.
СССР предложил Австрии очень привлекательный вариант восстановления государственности и окончания оккупации, разумных альтернатив которому не было. Изначально австрийский нейтралитет можно было считать позитивным, постоянным и, в отличие от Швейцарии, нетрадиционным.
При этом австрийский нейтралитет не был договорным, поскольку международный документ, Московский меморандум 1955 г., не являлся юридически обязывающим договором, а был меморандумом о намерениях. В нем представители Австрии взяли на себя добровольное обязательство после окончания оккупации и восстановления государственности проводить политику военного нейтралитета. После этого был подписан Государственный договор, восстанавливающий суверенитет Австрии. Декларативное стремление к проведению политики постоянного нейтралитета Австрия зафиксировала в Конституции и в Законе о нейтралитете, т. е. в национальных документах.
Такой быстрый и безальтернативный путь к нейтралитету стал причиной того, что сразу после его принятия и восстановления государственности в стране начались дискуссии по поводу его характера. Например, о том, распространяется ли нейтралитет только на военную сферу или же на участие в любых организациях и интеграционных процессах?
Австрийской элите было важно подчеркнуть принадлежность страны к капиталистическому миру. Поэтому австрийцы стремились обозначить именно военный характер нейтралитета, т. е. только внеблоко-вость. Хотя даже она тяготила часть политического класса страны. Так, генеральный инспектор вооруженных сил Австрии Э. Ю. Фуссенэггер заявил, что «в случае войны нейтралитет будет отменен» [1].
Самопровозглашенный австрийский нейтралитет не был поддержан единогласно, в том числе и в ходе голосования в Национальном совете. Противники нейтралитета опасались, что в условиях «холодной войны» идеологический нейтралитет может вовлечь страну в орбиту влияния Советского Союза. В этом смысле их мотивация совпадала с мотивацией немецкого канцлера К. Аденауэра, который предпочел незамедлительному объединению страны жесткую привязку Германии к Западу.
Поэтому федеральное правительство стремилось найти существенные обоснования австрийскому нейтралитету. Так, внешнеполитической элите удалось связать нейтралитет с активной международной политикой в годы «холодной войны», ролью Австрии как моста между Западом и Востоком. Австрийское руководство стремилось сделать Вену третьей резиденцией ООН, а после — штаб-квартирой ОБСЕ, что и было достигнуто. Часто Австрия становилась переговорной площадкой и местом обмена шпионами между Западом и Востоком (в последний раз — между Россией и США в 2010 г.).
Таким образом, австрийский нейтралитет по сути ближе шведскому, а не швейцарскому: он был и остается не изоляционистским, а позитивным. Австрийская политика нейтралитета направлена на активную международную политику и даже участие в миротворческих операциях.
Непопадание Австрии под «вражеские статьи» способствовало тому, что у Австрии, в отличие от Германии, не было препятствий в политической культуре для участия ее вооруженных сил в операциях за рубежом —как миротворческих, так и полицейских, и гуманитарных.
Австрия воодушевленно отнеслась к Хельсинкскому процессу и Соглашению по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Участие в Хельсинкском процессе и работе СБСЕ, а также в ООН в годы «холодной войны», было обозначено Веной как политика «активного нейтралитета», который способствовал росту престижа страны. В 1956 г. Австрия вступила в Совет Европы.
С I960 г. австрийские вооруженные силы принимали участие в 30 миротворческих и гуманитарных операциях — либо по приглашению пострадавшей страны, либо под эгидой ООН, ЕС или НАТО, — которые были санкционированы резолюциями ООН. Официальная Вена охотно делегировала свои вооруженные силы для участия в международных операциях. Важными условиями для участия ВС Австрии в зарубежных миссиях всегда были их многосторонность (мультилатерализм), международно-правовое обеспечение и низкие риски для личного состава [2].
Нейтралитет сыграл большую роль в укреплении австрийской национальной идентичности. После падения Австро-Венгерской монархии и образования в 1918 г. Австрийской республики вопрос о национальной идентичности Австрии стал актуальным. Лишенная монархии как цементирующего элемента малая преимущественно немецкоязычная страна в межвоенный период была подвержена пангерманским идеям. По окончании Второй мировой войны эти идеи (хотя и в меньшем масштабе) сохранялись. Австрийский нейтралитет использовался для демонстрации как независимости от поверженной Германии, связанной военно-политическими обязательствами перед союзниками по НАТО, так и высокого международного признания австрийского государства, позволяющего ему активно участвовать мировой политике, в том числе и в ООН.
Поэтому именно День нейтралитета, 26 октября, стал государственным праздником Австрии. Это случилось в десятую годовщину окончания пребывания оккупационных войск в стране, в 1965 г. По этим же причинам в статье 9а австрийской Конституции содержится указание на то, что «оборона Отечества предусматривает также защиту вечного нейтралитета» [3]. Таким образом, нейтралитет стал одним из элементов австрийской государственности и национальной идентичности австрийцев, в некотором роде — государственной доктриной.
Интересно, что изначально Австрийская партия свободы (АПС), стоявшая на пангерманских позициях, в годы «холодной войны» выступала против военного нейтралитета. В начале XXI в. позиция партии в этом вопросе эволюционировала на противоположную.
Развитие европейской интеграции и размывание австрийского нейтралитета
Вступление в европейские сообщества и в процессы евроинтеграции было привлекательно для Вены. В отношении их существовал положительный консенсус основных политических сил страны. Однако с международно-правовой точки зрения эта политика могла трактоваться как членство в одном интеграционном объединении с Германией, что было запрещено по Государственномудоговору 1955 г. Поэтому Австрия довольствовалась своим участием в Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ). В I960 г. Австрия стала одной из учредительниц этого торгового объединения. Участие страны в создании торгового блока в Европе не вызвало протестов или озабоченности СССР или других государств.
Изменение международной реальности после окончания «холодной войны» позволило нейтральным странам ЕАСТ вступить в ЕС. Присоединение Австрии в 1995 г. к Европейскому Союзу обязало ее участвовать в Общей внешней политике и политике безопасности (ОВПБ) ЕС, а также в Европейской политике безопасности и обороны (ЕПБО) как составной части ОВПБ. При вступлении в ЕС Вена могла обговорить вопрос своего участия или неучастия в ЕПБО (как, например, Дания), но не сделала этого, что является показательным. В 1989 г. при обсуждении вопроса о возможном вступлении Австрии в европейские сообщества было принято решение в будущей заявке на вступление прописать положение о сохранении австрийского нейтралитета. Однако в 1993 г., во время подготовки Австрии к вступлению уже в Европейский Союз, идея о фиксации в договоре с ЕС положения о нейтралитете отпала. Значительную роль в этом сыграла позиция двух других европейских нейтралов — Финляндии и Швеции, вступавших в ЕС одновременно с Австрией. Северные нейтралы выразили полную готовность участвовать в ОВПБ ЕС, а также в оборонной политике как составной части ОВПБ.
До вступления в силу Лиссабонского договора (2009) участие стран ЕС в ОВПБ и ЕПБО предусматривало лишь координацию внешней и оборонной политики с другими странами ЕС и не имело обязывающих условий. Со вступлением в силу Лиссабонского договора ЕПБО преобразовывалось в Общую политику безопасности и обороны (ОПБО). По условиям Лиссабонского договора в рамках ОПБО страны—участницы обязаны предоставить все имеющиеся в их распоряжении силы и средства государству—члену ЕС, подвергшемуся вооруженному нападению. Это была имплементация положений Брюссельского договора 1948 г. о Западноевропейском союзе (ЗЕС). Таким образом, со вступлением в силу Лиссабонского договора ЕС стал оборонным союзом. Поскольку Австрия была лишь наблюдателем в ЗЕС, именно вступление в силу Лиссабонского договора включило ее в систему военных обязательств по обеспечению обороны союзников по ЕС и де-факто отменило военный нейтралитет страны. После 2009 г. можно говорить не о «внеблоковости» австрийского нейтралитета, а о не-членстве в НАТО.
Точно так же Лиссабонский договор размыл нейтралитет Ирландии, Финляндии и Швеции. Он тоже теперь сводится к не-членству в НАТО, а также к не-участию в агрессивных войнах и к отказу от размещения иностранных войск на своей территории.
Дальнейшее развитие ОПБО Евросоюза предполагает построение Оборонного союза ЕС, основным моментом которого является развитие обязанности оказания военной помощи между странами—участницами ОПБО до случая коллективной обороны — наподобие того, как это формулируется в статье 5 Североатлантического договора.
Иллюстративным является пример оборонного взаимодействия в рамках Центральноевропейского оборонного сотрудничества (CEDC). Это формат сотрудничества в оборонной сфере и сфере безопасности Австрии, Венгрии, Словакии, Словении, Чехии и Хорватии. Состав государств-участниц этой инициативы полностью соответствует странам, которые входили в состав Австро-Венгерской монархии. Подобным образом выглядят также географические приоритеты инвестиционной активности австрийских компаний. Помимо встреч министров обороны стран—участниц инициативы, проходят совместные отработки взаимодействия вооруженных сил и тренировки.
Похожим форматом с отчасти тем же составом участников является Инициатива оборонного сотрудничества (DECI). В нее входят Австрия, Албания, Венгрия, Италия, Словения, Хорватия и Черногория. DECI похожа по своему формату на CEDC, но направлена на Западно-Балканский и Аадриатический регионы, а не на Центральную Европу.
В рамках этих инициатив, а также в рамках стратегии Pooling and Sharing ОПБО ЕС предусмотрены и развиваются совместные тренировки вооруженных сил стран-участниц. В этом смысле австрийской специализацией должны стать гражданская защита и горно-военная подготовка. В таком случае продвижение по пути Pooling and Sharing и Постоянного структурированного сотрудничества (PESCO) в рамках ОПБО будет предполагать создание на территории Австрии постоянных базовых центров подготовки соответствующей специализации для вооруженных сил европейских стран, что может размыть принцип отказа от пребывания (пусть даже временного) иностранных войск на австрийской земле.
По мнению австрийских экспертов, Австрия заинтересована в развитии ОПБО Евросоюза, но при этом не является локомотивом развития оборонной интеграции в ЕС, которыми можно считать Германию, Францию и страны Бенилюкса. Одна из причин заинтересованности руководства Австрии в развитии оборонной интеграции в ЕС — то, что ее успех лишает актуальности неудобный для политики «постоянного нейтралитета» Австрии вопрос о вступлении в НАТО.
То, что с начала XXI в. ЕС заменил НАТО как основного провайдера безопасности на Западных Балканах, также способствует усилению интереса Австрии к развитию ОПБО. Из всего количества задействованных в миссиях за рубежом австрийских военнослужащих более 75% приходятся на операции на Западных Балканах. Этот субрегион имеет колоссальное значение для безопасности Австрии. Вена традиционно считает себя ведущей внешней военной, политической и экономической силой для региона.
Основной причиной фактического размывания австрийского нейтралитета стало желание страны участвовать в евроинтеграции, что было подтверждено результатами референдума 1994 г. о членстве Австрии в ЕС. Сложно было бы предположить, что страна, традиционно проводившая активную внешнюю политику, в том числе посредническую и миротворческую, политику активного нейтралитета, откажется от участия в Евросоюзе.
Вступление Австрии в Европейский Союз в 1995 г. и участие страны в оборонной интеграции в рамках ОПБО ЕС не стало проблемой — как для внутренних, так и для внешних акторов. На международной арене в 1990-е гг. ослабла заинтересованность в австрийском нейтралитете.
Хотя фактически австрийский нейтралитет отменен участием Вены в ОПБО Евросоюза, политическая элита и население страны сегодня не спешат отказываться от нейтралитета как политической декларации и важного элемента государственной идентичности.
Снижение интереса Австрии к НАТО
Развал социалистического лагеря актуализировал дискуссии в Австрии о возможности членства страны в НАТО. В 1995 г. Австрия вступила в программу НАТО «Партнерство ради мира» (ПРМ). Эта программа впервые формализовала отношения НАТО и Австрии, не наделяя стороны никакими обязательствами. Вступление Австрии в ПРМ было важно тем, что оно синхронизировало военное сотрудничество Вены с другими странами—членами ЕС, которые либо являются членами НАТО, либо также участвуют в «Партнерстве ради мира».
Дискуссии о целесообразности вступления Австрии в НАТО имели место в 1990-х гг. Тогда сторонниками вступления в альянс выступали Австрийская народная партия (АНП) и «Альянс за будущее Австрии». Австрийская партия свободы (АПС) не выражала свою позицию активно, а социал-демократы и «Зеленые» были против. С началом XXI в. эта тема перестала быть обсуждаемой. Сейчас ни одна политическая сила страны не выступает с инициативой вступления Австрии в альянс. Интересно, что позиция АПС по вопросу взаимодействия с НАТО эволюционировала. Сейчас партия выступает против развития этого взаимодействия.
Вступление в НАТО в 1999 г. Венгрии и Чехии, а в 2004 г. — Словакии и Словении изменило положение Австрии в пространстве военной безопасности. За исключением Швейцарии и Лихтенштейна Австрия стала граничить только со странами НАТО. Таким образом, значение Северо-атлантического альянса в обеспечении военной безопасности Австрии возросло, но одновременно снизилась необходимость вступления Австрии в него для обеспечения своей безопасности.
Сейчас вопрос о возможности вступления в НАТО значительно менее актуален для Австрии, чем в 1990-е гг. Определенную роль сыграл факт использования военными самолетами альянса воздушного пространства Австрии без ее согласия в 1999 г. в операции против Югославии. Это вызвало дипломатические протесты Вены.
В 2014 г. после присоединения Крыма к России вопрос о вступлении в НАТО актуализировался для двух других европейских нейтралов — Швеции и Финляндии в связи с усилением разговоров о возрастании угрозы со стороны России. Такой тенденции в Австрии не было — во многом из-за географического положения страны.
Вероятность того, что вступление в НАТО станет привлекательным для Австрии в обозримой перспективе, мала. В случае успешного развития ОПБО Евросоюза вопрос о членстве в НАТО не будет подниматься и другими нейтральными странами ЕС.
* * *
Изменение характера австрийского нейтралитета, его трансформация и постепенное размывание связаны с изменением основных угроз европейской безопасности. В постбиполярную эпоху возможность масштабной войны между Западом и Востоком перестала быть основной угрозой для европейских стран. Одной из основных новых угроз стали региональные кризисы и конфликты. Борьба с этими угрозами, как правило, проходит в рамках многосторонних операций.
В последние два десятилетия происходит повышение значения ЕС в сфере европейской безопасности. При этом значение ОБСЕ неумолимо снижается, а привлекательность НАТО для Вены не возрастает. Все большее переплетение внешней и внутренней безопасности, а также то, что реформа вооруженных сил Австрии 2016 г. соответствовала целям PESCO, свидетельствует о том, что Вена будет действовать в направлении дальнейшей оборонной интеграции в ЕС. В связи с развитием ОПБО будут продолжаться дискуссии о характере австрийского нейтралитета. Но успешное развитие Общей политики безопасности и обороны является залогом невступления в НАТО Австрии и других европейских нейтралов.
Фактическое размывание австрийского нейтралитета не приведет к декларативному отказу от него, так как нейтралитет является традиционным и важным элементом внешнеполитической культуры страны.
Басов Федор Алексеевич
кандидат политических наук, старший научный сотрудник
отдела европейских политических исследований
Национального исследовательского института
мировой экономики и международных
отношений нм. Е. М. Примакова РАН
"Свободная мысль" 2019
Литература
1. Воцелка К. История Австрии. М., 2007.
2. Bundes-Verfassungsgesetz // Federal Constitutional Law. — https://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/ Erv/ERV_193O_1 /ERV_193O_1 .pdf (дата обращения: 12.05.2019).
3. Wurzer Ch. Ansichten und Ausrichtungen österreichischer Außen- und Sicherheitspolitik // Strategie und Sicherheit 2014. Wien, 2014.